Электронное правительство: формирование и перспективы

В 2010 г. начались обсуждения на тему строящегося в России электронного правительства и информационного общества. Более того, создаются и региональные электронные правительства. Что же принесет жителям Самарской области это нововведение? И насколько реальны данные проекты? В настоящее время не существует единой концепции электронного правительства. Имеется лишь набор общих требований, выполнения которых граждане и бизнес вправе ожидать от правительства информационного общества. Различные категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций, сделать взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным. Автоматизация работы государства (в форме создания электронного правительства) находится на начальном этапе теоретического осмысления, развития технологий, инструментальных средств и менталитета власти и общества. Это обусловлено отсутствием комплексного научно-обоснованного подхода к построению электронной системы территориального управления, единых стандартов ее функционирования, ориентированных на повышение качества жизни населения, рост конкурентоспособности данной территории и др. стратегические цели. Зачастую «электронным правительством» называют отдельные сайты, не предоставляющие гражданам и предприятиям возможностей осуществления каких либо транзакций с государством (получения государственных услуг). Справка Электронное правительство – система государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Проблемы построения электронного правительства Для построения электронного правительства необходимо решить проблемы, характерные для начального этапа корпоративной автоматизации. Например, «лоскутная автоматизация», когда часть функций (бизнес-процессов) автоматизируется с использованием широкого спектра зачастую несовместимых систем, работающих раздельно. Значительное число таких систем разрабатывается на региональном уровне самостоятельно (например, региональные власти разрабатывают собственные электронные системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд; локальные системы выдачи через Интернет справок о составе семьи), что нередко ведет к неоправданно высоким издержкам на разработку и поддержку, отсутствию возможностей масштабирования, интеграции и адаптации. Эти проблемы являются причиной существования огромного числа несовместимых систем и служб. Характерный пример – ведущаяся в большинстве регионов РФ разработка собственных электронных паспортов (смарт-карт с сертификатами электронной цифровой подписи либо биометрической идентификационной информацией, хранящих паспортные данные, данные больничной карточки, полиса медицинского страхования, дипломы и аттестаты об образовании, водительские права и документы государственной регистрации прав на недвижимость, банковскую платежную информацию и т.д.). Заведомо несовместимые решения, не согласующиеся с научно-обоснованной концепцией построения электронного правительства, не ориентированные на реализацию всех его функций, могут привести в данной сфере к повторению истории строительства Вавилонской башни. Государство намерено сознательно поддерживать «хаос» в своей информационной системе, т.к. не доверяет своим служащим и подозревает их в желании украсть и продать персональную информацию граждан. По статистике, большинство серьезных бытовых преступлений совершается с использованием обычного столового ножа, но ни одно государство не «догадалось» запретить его использование. Более того, если бы все процессы государственного управления строились на априорном убеждении, что государственные служащие будут нарушать закон, то большинство существующих норм перестало бы работать. Очевидно, что данный подход является попыткой двигаться в направлении обратном научно-техническому прогрессу. Организовать защиту информации о частной жизни граждан с использованием современных средств ограничения прав доступа гораздо надежнее в одном месте. В этом случае никто не будет иметь прямого доступа ко всей информации о данной территории. Чиновники будут получать только ту часть информации, которая им необходима для совершения конкретной транзакции, по принципу «запрос-ответ». Соответственно все обращения к базе данных будут авторизовываться с использованием электронных цифровых подписей и протоколироваться. Что обеспечит существенно большую защиту информации, чем в настоящее время, когда программисты разрозненных ведомств имеют прямой доступ к их базам данных. Подводя итог краткому анализу проблем построения электронного правительства, нужно отметить, что существует две основных причины провала проектов в сфере автоматизации: 1. Нечеткая формулировка целей проекта и характеристик информационной системы, которые она должна получить в итоге автоматизации. 2. Попытка реализации заведомо сложных проектов, для реализации которых недостаточно тех или иных ресурсов. Цели IT-проекта По поводу реализации проекта построения электронного правительства можно сказать, что это самый сложный IT-проект в России и четкого понимания того, что мы получим в итоге, нет ни у кого. При этом с определенной долей уверенности можно сформулировать цели, преследуемые основными участниками процесса. Представители IT-бизнеса стремятся «освоить» государственное финансирование, выдавая уже созданные частные IT-решения за «электронное правительство». Руководители регионов стараются показать свою «продвинутость» перед федеральной властью и уже наперебой отчитываются об успешной реализации проектов электронного правительства в своих регионах. Реалистичность такого подхода вызывает сомнения: в регионах не решат ключевых проблем построения электронного правительства, например, реинжиниринга процессов государственного управления, тесно связанного с изменением действующего законодательства; полномасштабного развития инфраструктуры электронной цифровой подписи и т.д. Региональные лидеры достигнут своих целей и построят много «потемкинских деревень» электронных правительств регионов. Выбирать будет не из чего. Существующие инструментальные средства, применяемые на разных этапах формирования и реализации концепции электронного правительства, необходимо объединить в интегрированной инструментальной системе, выбрав наиболее удачные решения и дополнив их недостающими звеньями. Такая интегрированная инструментальная система должна автоматизировать все этапы взаимодействия общества и государства, полностью реализовав концепцию электронного правительства. Основой эффективного проектирования электронного правительства должны стать следующие новые для данной сферы технологические компоненты: - система поддержки принятия решений (СППР) по территориальному управлению, использующая геоинформационные технологии (ГИС) и технологии систем сбалансированных показателей; - система комплексного управления взаимоотношениями государственных органов с гражданами и бизнесом на основе применения ГИС-технологий, организационно-экономических методов и моделей концепции CRM; - технологии интернет-маркетинга, моделирования и оптимизации бизнес-процессов, построения и использования электронных платежных систем и т.д. Единственным препятствием, сдерживающим создание данной системы, является отсутствие теоретических положений построения электронного правительства, основанных на принципах и методах экономической теории, менеджмента, информатики; алгоритмов работы соответствующих инструментальных средств и практических рекомендаций по созданию и эффективной эксплуатации региональных систем электронного правительства. Для достижения данной цели необходимо решить ряд взаимосвязанных задач: - разработать научно-обоснованные принципы использования современных прикладных информационных технологий (систем поддержки принятия решений (СППР), систем сбалансированных показателей (ССП), ГИС, клиентоориентированных систем (CRM), систем моделирования бизнес-процессов (BPM), систем бизнес-интеллекта (BI) и т.д.) для реализации концепции электронного правительства; - адаптировать для целей построения электронного правительства традиционный алгоритм реализации системы сбалансированных показателей коммерческого предприятия, который обеспечит подготовку и агрегирование информации из ГИС и предоставление ее на разные уровни принятия решений в СППР территориального управления. Кроме того, данный алгоритм позволит осуществлять мониторинг экономической, социально-демографической, градостроительной, природно-экологической и т.д. ситуации в стране в масштабе реального времени; - сформировать методологическую базу реинжиниринга процессов государственного управления на принципах электронного правительства (с использованием технологий моделирования и оптимизации бизнес-процессов) для достижения цели минимизации издержек социальных коммуникаций и повышения удовлетворенности граждан деятельностью государства; - усовершенствовать методы и модели управления взаимоотношениями государственных органов с гражданами и бизнесом на основе использования геоинформационных технологий и клиентоориентированных технологий CRM и разработать алгоритм комплексного управления данными взаимоотношениями, с целью повышения удовлетворенности общества государственными услугами; - разработать теоретические и методические основы интернет-маркетинга государственных услуг, в максимальной степени подготовленные к практическому применению и призванные обеспечить широкое общественное признание и использование данных технологий; - сформировать теоретические основы построения и эксплуатации систем поддержки принятия решений по управлению электронным правительством, направленной на повышение качества жизни населения и конкурентоспособности управляемой территории. Для реализации последнего пункта в качестве аксиомы принимается положение, что строительство электронного правительства нужно начинать с «головы» – системы просчитывающей и готовящей государственные решения. Следует отметить, что алгоритмов работы такой системы в настоящее время не существует. Следующим технологическим уровнем электронного правительства будут технологии: 1) управления взаимоотношениями с гражданами (на основе CRM- технологий – в данном случае вместо клиентов будут граждане, вместо коммерческих товаров и услуг – государственные услуги), построенные по принципу «единого окна» и событийному принципу. Для предоставления персонализированных услуг, учитывающих индивидуальные обстоятельства и запросы людей, все эти услуги и информация должны быть организованы не с точки зрения государственной структуры, т.е. по ведомствам и учреждениям, а с точки зрения граждан, т.е. в соответствии с какими-либо событиями в жизни человека. К таким жизненным событиям или «эпизодам» могут относиться рождение ребенка, вступление в брак, смерть близких, смена места жительства, поступление в учебное заведение, организация собственного дела и т.п.; 2) электронной налоговой и др. отчетности и уплаты налогов, штрафов и сборов – отчетность может предоставляться не поквартально, а автоматически в реальном масштабе времени. Точно также может проходить уплата налогов, что влечет за собой революционные изменения в налогообложении (которые тоже должны быть теоретически подготовлены); 3) электронных систем закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд – повышение эффективности и прозрачности процессов расходования государственных средств и управления государственной собственностью (уменьшение расходов на закупки и организацию торгов, сокращение складских запасов, переход на систему доставки «точно в срок» и т.д.); 4) управление знаниями – экспертные системы на основе искусственного интеллекта и интернет-технологий позволяют повысить качество административной работы и сократить сроки ее выполнения, автоматизировать обработку накапливаемой информации; 5) электронных систем обеспечения безопасности на территории на базе геоинформационных систем и т.д. Результаты реализации научно-обоснованного подхода к построению электронного правительства повлияют на формирование информационного общества в гораздо большей степени, чем результаты принятого в настоящее время декларативного подхода. Перспективы внедрения и основные практические результаты данной работы можно описать с достаточной степенью детализации: - разнородные информационные системы государственного управления будут не унифицированы, а заменены единой интегрированной системой (обеспечивающей информационную прозрачность сверху донизу). Например, во многих субъектах РФ ведутся работы по созданию геоинформационных систем региона. Пример такой системы одного из регионов – три разнородных программно-аппаратных комплекса. Координатно-привязанные слои финансово-экономической, социально-демографической, градостроительной, природно-экологической и т.д. информации разбросаны между этими несовместимыми системами. Часть информации устарела и эффективных механизмов поддержания ее актуальности нет. Есть сотрудник, разбирающийся во всех трех ГИС и для целей создания эффектных слайдов презентаций выступлений руководства он в ручную объединяет информацию из разных ГИС. Очевидно, что создание таких систем в рамках всей страны не повысит информационную прозрачность и не обеспечит информационной базы для принятия обоснованных управленческих решений. ГИС должна быть одна, а информационные системы государственных учреждений в каждом регионе должны вносить в нее информацию, связанную с их деятельностью, в масштабе реального времени. Т.е. все бизнес-процессы государственных служащих должны отражаться в виде изменения тех или иных показателей в единой системе; - будет осуществлен реинжиниринг бизнес-процессов государственного управления на основе принципов построения электронного правительства. Для работы единой системы поддержки принятия решений нужна четко построенная и формализованная логика действий государственных чиновников. Только тогда ее можно будет алгоритмизировать и автоматизировать. Например, в настоящее время органы исполнительной власти в регионах отличаются как своей структурой, так и порядком распределения функций. Очевидно, что структура, как и порядок распределения зон ответственности, а также алгоритмы выполнения государственных функций должны быть единые. Критики позиции алгоритмизации деятельности государственных чиновников заявляют, что в политике нередко приходится принимать решения, которые невозможно обосновать достижением стратегических целей в предлагаемой системе сбалансированных показателей государственного управления. Например, политик может принимать решения, результатом которых будет не рост, а снижение уровня жизни населения данной территории. Но с этим аргументом нельзя согласится – значит в ССП чиновник отметил не все стратегические цели. Возможно, там не формализованы личные цели данного политика или аффилированных с ним структур и не указано, что у данных целей более высокие приоритеты, чем у цели роста уровня жизни населения. Исторически возникновение Интернета связано с построением сети, обслуживавшей первоначально потребности государственного заказчика. Ставя перед собой чисто технологическую задачу повышения надежности, создатели Сети заложили основу такого механизма информационного обмена, который позволяет на современном уровне развития компьютерных и телекоммуникационных технологий более эффективно реализовать многие базовые функции государства. Развернутые ответы на вопросы по формированию электронного правительства Вы можете найти в первой из серии статей на сайте кафедры электронной коммерции Поволжского государственного университета телекоммуникаций и информатики Обсудить с автором